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重视数据产权制度设计 加快建设数字中国******
作者：唐树源（上海杉达学院法学系教师 、数字商务研究中心副主任）
党 的二十大报告指出 ，要加快建设网络强国、数字中国。数据作为新型生产要素 ，对于数字中国的建设具有基础性价值。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用 的意见》（以下简称《意见》），对数据产权 、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度及数据要素治理制度作出部署 。数据作为新型生产要素 ，对于整个数字经济 的发展都有着关键性价值，厘清数据产权制度是构建数据基础制度的基础性工作。
数据产权制度的关键性问题
要素市场运行的前提 是产权配置清晰 ，产权不清 的数据资源必然会限制数据市场的流通和交易 。有关数据产权问题，早在2017年 ，习近平总书记就强调“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度”。有关数据产权 的讨论 ，需要关注如下几点关键性问题：
第一，有关数据产权的立法规定散见于各地政策性文件中 ，国家层面尚无统一的立法规定 。特别是在2021年之后，各地有关数据要素的政策性文件出台较多 ，而数据产权 的内容主要分散在各类文件中，各地 的规定也有所不同。主要存在各地政府“自我赋权”“模糊处理”“规定不全面”等问题 ，这也就促使此次《意见》的出台，明确了数据产权制度的重要性 ，对理论界和实务界都有着定分止争的作用 。接下来从国家层面制定数据产权相关的统一性规定已经非常必要，尤其 是在《意见》 的指引下细化数据确权的制度性内容是当务之急 。
第二 ，数据确权不应只有所有权的确立 ，而应当构建符合数据独特属性的权属体系 。当前国内外研究数据产权主要局限在所有权 的问题上，这将不利于数据要素 的市场运营和交易。数据具有有限排他、可分割 、动态调整和技术依赖 的独特属性，不能等同于石油等自然资源的确权思路，更不应当停留在所有权 的层面。因而此次《意见》提出的数据确权治理路径 是“三权分置” 的数据产权运行机制 ，充分考虑到了数据 的独特价值 ，更好地平衡了数据权属与市场应用发展。
第三 ，构建数据分类分级确权授权使用机制。《意见》提出要“探索建立数据产权制度”，其中包括“建立公共数据 、企业数据、个人数据 的分类分级确权授权制度”，说明数据产权不能“一刀切”。从分类上看，数据可以分为公共数据 、企业数据和个人数据 ，每一类数据相关联 的主体和内容都 是不同 的。如公共数据 的主体涉及面更广，不同阶段会有不同的参与主体 ，权属的确立就更难，但公共数据 的开放又更为重要，所以平衡两者之间关系 的难题就摆在了决策者面前 。同时 ，各类数据 的授权机制同样重要并有所不同，这无疑增加了数据产权制度的复杂性 。平衡好数据各类权利保护并兼顾效率最大的结果 是数据产权运营 的重要追求 。
构建“三权分置” 的数据产权运行机制
《意见》提出“建立数据资源持有权 、数据加工使用权、数据产品经营权‘三权分置’ 的数据产权制度框架”，这是接下来数据产权确立的核心内容。对于此项较新 的治理机制，需要注意理解如下问题：
一方面，“数据资源持有权” 是基于数据所有权特殊性的分离权利。所有权 、持有权 、经营权 、使用权 、占有权等都是产权体系中重要 的构成 ，持有权不同于使用权和经营权，更加突出对数据资源 的掌控 ， 是脱离于所有权 的分离权利。之所以设立“数据资源持有权”，本质上也 是因为数据资源所有权 的不确定性。
另一方面 ，数据“三权” 的分工和定位 是不同的。 “数据资源持有权” 是对于数据资源 的掌控权利 ，如个人对个人所有 的数据持有权 ，公司对公司所有数据的持有权，公共管理部门对公共管理服务中产生数据的持有权。“数据加工使用权”是对于数据 的加工处理活动的使用权利，持有并不代表着有权对数据进行加工处理 ，在数据授权加工中尤为明显，因而使用权所涉及到的主体就更为多元 。“数据产品经营权” 是对于数据产品的经营性权利，数据从一开始 的资源形态 ，经过加工处理，最后形成为数据产品 ，可以经营并产生收益 。随着数据交易市场的快速发展，未来各类数据产品会更加多样和丰富 ，这也容易引发市场竞争的垄断和不公平性，因而更加公平、开放 的数据产权运行机制是十分必要的。
建立数据产权制度需要同步解决的问题
当数据不确权，就会限制数据的流通交易，而当数据产权机制确立后，随着数据广泛流通使用，势必会遇到其他方面的各类问题 ，如各方权益保护 、安全、合规等方面 的难点问题，需要重点对以下几个方面加以关注：
第一 ，健全数据要素权益保护制度 。数据相关的权益保护主要包括数据财产权益和人格权益 的保护。针对不同类型 的数据保护内容是不一样的 ，如个人数据重点在于隐私保护与个人信息保护 ，企业数据的重点在于商业秘密与知识产权保护，公共数据较为复杂 ，可能同时包含个人数据和企业数据的内容。随着数据交易运营 的快速发展 ，多方主体参与会使得各方权益保护更为重要 。同时 ，数据也会经历动态发展 的过程 ，针对不同时期 的数据权益保护也不尽相同 ，实践中需要更加细化不同流程和阶段，并进行分类分级保护。
第二，重视数据全流程合规能够更好保护数据产权。数据产权制度 的确立本质上就是从根源上划清各方主体 的数据权益 ，确保数据运行的合规 。此次《意见》指出要“建立合规高效 、场内外结合的数据要素流通和交易制度”“完善数据全流程合规与监管规则体系”“ 统筹构建规范高效的数据交易场所” 。当前 ，数据合规已经逐步被重视并引入企业实践中，此后 的数据合规需要结合“三权分置”的数据产权运行机制全面梳理并总结 ，明确各方权利和责任。以数据合规为契机 ，全面开展数据产权保护工作 是较好 的切入点 ，有助于建立起公平、经济 的数据要素流通和交易环境 。
第三 ，安全是数据全流程 的底线原则 ，数据产权制度也需要动态调整 ，适应数据市场 的发展。此次《意见》指出要“统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观 ，强化数据安全保障体系建设，把安全贯穿数据供给 、流通、使用全过程，划定监管底线和红线 。”数据产权制度本质上 是根据数据独特产权属性而创立 的 ，当数据要素市场需要更合适的产权制度的时候 ，当前 的数据产权制度进行不断调整也 是必然 的 。这当中首要保障 的就 是安全底线，安全体现在数据权属、内容 、技术、载体等层面 ，也贯穿于数据交易、授权 、加工 、开放、共享等全过程。有了安全 的保障 ，使得数据产权制度更加坚固 ，数据要素的市场活力方能够充分释放。
东西问·中外对话 | 美国“搅浑水”危害亚太安全 ，中国如何破局 ？******
拜登政府上台后全力推进“印太战略” ，企图拉拢地区国家共同遏制中国 。“印太战略”如何威胁亚太地区的和平发展 ？以菲律宾为代表 的东南亚国家如何看待这一战略？面对美国围堵 ，中国又当如何应对 ？
对此，中新社“东西问·中外对话”邀请“南海战略态势感知计划”主任、北京大学国际关系学院研究员胡波与菲律宾亚太协进会研究员卢西奥·布兰科·皮特洛三世展开对话 。
胡波指出 ，美国已把所谓“印太战区”当作最主要 的战区，其处于部署状态 的军事资源和海空军事平台 ，印太地区至少占60%以上 。他强调，尽管美国试图在亚洲拼凑反华联盟 ，但东南亚国家普遍不愿选边站，面对复杂局势，中国有信心 、有能力应对挑战。
卢西奥则表示 ，东盟成员国担忧大国竞争可能会迫使它们选边站，它们希望通过对话缓和局势 。
对话实录摘编如下：
中新社记者 ：美国之前提出了“印太经济框架” ，这一框架 是否意在抗衡中国？
胡波：美国在安全上有美日澳印“四边安全对话”等盟友体系来对抗中国 ，在经济上讲就是“印太经济框架”。但现在印太地区绝大部分国家跟中国 的经济联系越来越强 ，相对而言，跟美国的经济联系在下降 。
(对印太地区而言)中国 是最大经济伙伴 ，美国 是最大军火商，双方 的比较优势不一样。美国 的比较优势在于军事能力、盟友体系，中国的比较优势在于经济发展能力、经济辐射能力。短期内，美国改变不了(这一状态)，在印太地区也新投入 、新增加不了多少资源和资金 ，所以“印太经济框架”吸引力有限。对菲律宾、印尼等国来说，在经济合作方面，中国依然是首要选择伙伴 。
视频：【东西问·中外对话】专家 ：美国印太战略有多重局限来源：中国新闻网
卢西奥：中国在周边国家和全球经济当中，都扮演着重要角色。对许多域内国家来说 ，中国 是一个庞大 的邻国 、一个重要的经济合作伙伴 。所以 ，这应该就是美国“印太战略”面临 的挑战。
中国 的“一带一路”倡议展现出开拓者 的形象，比如“健康丝绸之路”在抗疫时发挥了重大作用，为各国送去了药品和疫苗 。再比如重要 的“数字丝绸之路” ，在亚太地区特别是在东南亚，提升了在中产阶级和年轻人群当中推行电子商务和移动商务的潜力 。
美国一直在推出自己 的倡议 ，如《跨太平洋伙伴关系协定》 、“经济繁荣网络”计划等对抗中国，“印太经济框架”也属于这类尝试。它能在多大程度上取得成功，还有待观察。
中新社记者：美国为何在“印太战略”当中加入台湾问题 ？
胡波 ：美国“印太战略”的文件里明确把台湾地区当成战略“支柱”之一。这无形中把台湾问题变成了一个地区性的或者说国际化的问题 。
首先，这会推高中美之间 的紧张关系 ，也会给地区国家造成很大困扰 。台湾(问题)是海峡两岸的问题 ，不涉及到国际问题，也不涉及到第三方 。除美国和日本外，其他国家基本上认为台湾问题跟自己的关系不是很大。
近年来美国的政策确实发生了很大变化 ，特别 是“印太战略”，触及到中国的核心利益 。随着美国军事、外交 、政治上 的行动 ，台海局势越来越紧张 。美国把台湾问题塞进“印太战略”当中 ，非常不利于地区和平稳定 ， 是地区国家要非常警惕 的一件事。
中新社记者 ：美国“印太战略”对南海地区形势有何影响？
胡波：“印太战略”对南海问题主要造成两方面影响 ，第一个是军事上 的影响 。美国不断强化在南海地区的军事存在，也不断强化针对中国 的军事行动的频次 、烈度和针对性。
美国乐于把这些军事行动政治化 ，它在南海 的所谓“航行自由”行动以前是秘密的，现在 是公开 的。这样无形中会推高南海局势 的紧张化，也会增大与中国擦枪走火的风险 。
从政治上讲，南海和东南亚地区处于“印太战略”的中心节点 ，如果得不到东南亚国家支持 ，“印太战略” 的成效可能会大打折扣。所以 ，美国先天地就要推动东南亚国家选边站。
东南亚国家大部分不愿选边站 ，但美国会千方百计地去推动 ，这样造成的结果 是东南亚地区可能撕裂或者对立 ，不利于东盟在地区合作中发挥主导作用。
中新社记者：对于“印太战略”，东南亚国家的确与日本 、澳大利亚 的立场存在差异 ，如何去分析这种现象？
胡波 ：印太各国对“印太战略”的立场可分为两类。日本和澳大利亚是一类，韩国和东南亚国家是一类 。韩国和东南亚在中美竞争中 的立场趋近，都不愿选边站。但日、澳实际上已经选边站 ，在战略 、安全层面跟美国绑在一起了。
这有传统方面的原因 。当然 ，也有美国在背后推动 。日、澳认为美国 是亚太地区 的“警长” ，自己是“副警长” 。
第二个因素跟它们对自己的定位和判断 ，有很大关系。日本认为自己跟中国有激烈地缘政治冲突，认为中国对它构成威胁 ，包括在钓鱼岛、东海甚至南海区域。
而对于澳大利亚 ，中国实际上与它没有任何地缘政治利益冲突 。但澳大利亚过度焦虑，认为中国崛起后会损害自己的利益，这完全 是臆想。
此外，韩国和大部分东南亚国家有独立自主外交 的传统 ，但某种程度上讲 ，日、澳没有这方面传统 。
卢西奥 ：我认为有两个因素 ，一 是各国与中国 的(地理)距离 ，一 是一些国家与美国的长期联盟关系 。印度尼西亚长期奉行不结盟政策，马来西亚与中国长期保持良好互利关系 。但日本 、澳大利亚和这些东南亚国家不同，它们与美国有着长期联盟关系。
美 、日、欧等 的行动、战略和政策，当然会对(亚太)地区造成影响 。东盟成员国担忧 ，大国竞争可能会迫使它们选边站，它们希望通过对话缓和局势 。
中新社记者 ：美国强推“印太战略” ，亚洲国家如何应对形势变化？
卢西奥：东盟国家正尝试从大国竞争中找到出路 ，担心自己会在此过程中失去中心地位和自主权等 。
因为东盟国家 的地域接近性，地区局势对它们来说利害攸关 。假如发生冲突，后果对任何国家来说都十分严重。
东南亚国家会非常乐意发挥作用，(推动大国)达成调和与理解 ，避免转向冲突。区域内国家应避免选边站 ，利用其集体影响力，说服大国在双边关系中建立坚固的“护栏” ，加强、深化危机沟通和管控机制。
航拍南宁国际会展中心“焕”新颜，迎接东博会 。俞靖 摄中新社记者 ：美防长奥斯汀6月在香格里拉对话会上发表推进“印太战略” 的讲话 ，提及印太地区将是未来美国国防部 的“优先战区” ，如何看待这一表态 ？
胡波 ：从奥巴马时期开始 ，(美国)就认为中国 是最大 的战略竞争对手。即便现在发生了俄乌冲突 ，美国依然认为中国才是最“旗鼓相当、迫在眉睫的挑战”。
在这种认知下，美国各大战区力量配置、处于部署状态 的海空大规模军事平台 ，印太地区至少占了60%或70%以上 。美国其实已经把所谓“印太战区”当成了最主要战区。这两年 ，美国在(鼓吹)“中国威胁”的基础上，各种措施力度越来越大，包括实施“全政府战略”。
中新社记者：中国如何应对美国 的围堵、压制 ？
胡波：首先，中国的国力发展到现在 ，有信心、有能力应对美国的挑战 。美国说过 的有些事也不一定干得成 。我们要谨慎地观察，战略上要充分重视，心态上要淡定一些。
第二 ，怎么去做美国盟友包括伙伴国 的工作 ？美国搞封闭 、排他性小圈子，中国就反其道而行之。不论从安全上还 是经济上 ，中国都要倡导真正的自由和开放，扎实推进“人类命运共同体”、“一带一路”倡议等 ，用实际行动来向地区国家证明中国才是最负责任的国家 。
第三，中国要跟周边国家妥善处理相关分歧 。要调低预期，不要寄望于短期内能解决这些问题 。但可以跟周边国家共同努力 ，搁置 、管控这些争议。
记者 ：孟湘君
（文图 ：赵筱尘 巫邓炎） [责编：天天中] 阅读剩余全文（）  视觉焦点
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