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中世纪晚期近代早期法国城市基层治理 的理念及其实践******

　　作者：杨光（中国社会科学院世界历史研究所助理研究员）

　　从中世纪到大革命前夕 ，法国形成了三种不同类型 的社会纽带，维系着城市共同体 的凝聚力和市民对城市 的认同 。不同社会纽带 的背后 是不同的城市共同体构建理念，在制度层面则形成相应 的基层组织和基层治理模式 。

　　第一种理念将城市视为信徒的共同体 ，城市的使命在于模仿和实现“上帝之城”，对本地主保圣人 的崇拜和纪念 是市民身份认同 的纽带，因此城市组织的基本单位是堂区，本堂神甫同时承担堂区内部分世俗管理的职责 。这种类型的城市在法国中部和南部较多，比较典型 的 是昂热 。

　　第二种理念将城市视为多个行会联合而成 的大行会，市民身份和行会成员身份紧密联系在一起。在这些城市 ，行会理事同时肩负市政运转和基层管理的双重角色，与行会联系密切的兄弟会 是市民团结的重要纽带。这种类型的城市多存在于手工业和商业较为发达的法国东北部地区，比较有代表性的是里尔 、杜埃和瓦朗谢讷等。

　　第三种理念将城市视为一个自治和自卫的共同体，城市存在的意义就是保护市民的安全。在当时语境下 ，城市安全包括对外防卫和内部治安两个方面，前者指不受军队 的掠夺、流民 的袭扰和领主的侵犯，后者则包括维护内部秩序，应对饥荒 、火灾和瘟疫 。因此 ，此类城市的基层治理主要依靠集民兵自卫和市民参政功能于一身 的市政街区。街区和与之紧密相连的民兵组织是市政府和市民之间的纽带 。这种模式下城市基层治理主要依赖街区官员，巴黎、图卢兹等城市是典型代表 。

　　需要指出 的 是，法国城市构建共同体的三种模式并非截然分明，相互排斥 。以巴黎为例 ，街区 是正式 的基层治理框架，但行会理事经常被选为区长 ，而且区长正式就职前需要本堂神甫为其品行担保 。由此可见，行会和堂区的代表在以街区为主要框架 的基层治理体系中并未缺席。

　　基于不同的历史传统和地域特色，大革命前法国城市基层组织 的设置 ，从名称到职能不尽相同 。不过 ，城市选择以何种共同体理念作为市民认同的纽带和基层治理 的基础 ，从根本上来说取决于城市居民 的构成 。具体来说 ，城市基层治理模式与城市人口规模 、社会经济发展水平以及城市本身的政治地位息息相关 。

　　以堂区为基层治理组织 的城市往往是中小城市 。城市居民共同 的精神生活以堂区为单位进行，堂区的居民往往相互认识并经常见面 ，便于商议公共事务 。此外 ，堂区登记簿保留了堂区居民出生、婚姻和去世的记录 ，为市政府了解基层社会提供了宝贵而关键 的信息。

　　在行会主导基层治理的城市 ，行会是市政机构和市民的中介 ，行会成员对于行会的认同自然转化为市民对城市共同体的认同。在大革命以前 的法国城市中，同行业 的劳动者往往集中居住和营业 ，这为行会行使基层治理职能提供了空间上的便利 。作为规范和监督成员经济活动、并为成员提供保护 的组织，行会既能自上而下地执行市政府的命令，也能自下而上地反映市民的诉求。对工商业占主导的城市，这 是一种成本低且效率高的基层治理模式。

　　大体来说，在堂区和行会主导基层治理 的城市中 ，世俗政治权力未能建立起专门 的基层治理组织 ，而 是选择借助教会行政体系和行业社团进行基层治理 。到18世纪，随着法国民众信仰 的淡漠和行会的衰落 ，这两种基层治理模式的弊端日益凸显，在大革命后或被废除或被改造 。相较而言 ，以市政街区作为基层治理框架能够克服以上局限性。首先 ，这种基层治理模式不依赖任何社会组织，反映了市政府对基层控制的加强 。其次，街区的设置更加灵活，市政府可以根据实际需要，特别是城市空间的扩张 ，增设街区 ，而不必依赖堂区和行会的既有框架 。最后 ，正因为淡化了信仰属性和行业属性，市政街区可以包容信仰不同、职业不同 的市民，比较适合市民构成复杂、职能多元 的大城市 。

　　巴黎和图卢兹都用市政街区作为基层治理框架并非偶然。作为首都，巴黎市民的多样性不言自明 ，而图卢兹则 是法国南部奥克语区 的中心城市 ，拥有高等法院 、大学等机构 。两座城市 的基层治理体制都在14世纪末至15世纪初经过市政府和国王的协商后确立下来，并沿用到大革命前。这种基层制度的安排根植于中世纪晚期动荡的历史背景 ，体现了国王和市民就确保城市安全所达成的共识。

　　由于人口规模和城市空间 的差异 ，巴黎和图卢兹 的市政街区在数量、层级以及官职设置上有所不同，但基层治理 的理念和实践却是一致的 。街区 是城市基层治理的基本单元 。街区内部被划分为五十户区 、十户区等次一级 的区域 ，由区长 、五十户长、十户长负责管理。街区 的各级官员都由市民推举或选举产生，一般是由辖区中名声好且获得一定职业成就的市民显贵兼任，他们同时也拥有选举上一层官员甚至参加市民大会选举市长 的权利。街区基层官员同时担任街区民兵队长，负责征召辖区内 的市民组成民兵 ，平时负责看守城门和维护街区治安 ，危急时刻则协助城市抵御外敌 。因此，街区实际上集社区、选区和军区为一体，其代议职能和军事职能不可分割。总之，以市政街区为框架 的基层治理嵌入基于邻里关系和职业声望的人际网络中 ，让市民显贵担任街区公职的同时受到普通市民的监督和制约 ，有利于调节城市内部矛盾 ，促进市民 的团结和城市 的稳定 。

　　然而，市政街区 的局限性也不容忽视。首先 ，市政街区实施 的市民自治实质上是有产者的自治。只有在城市内拥有固定住所 ，按时缴纳城市各项税收的市民才有参加民兵和选举街区基层官员的资格。而当选街区官员的财产门槛要求更高 ，因为这些无薪水的荣誉职务会占用大量时间 ，只有家境殷实且有闲暇的市民才能充任。这意味着佣人 、穷人 、打零工者 、流民、外地人等城市下层民众和边缘群体没有政治权利 ，反而成为街区制度统治和防范 的对象 。市民内部在16世纪开始发生分化 ，大商人和食利者等市民上层为了垄断区长官职以及参加市民大会的资格，设法限制手工业者和小店主等中下层市民 的参政权 。如1554年《贡比涅敕令》剥夺了巴黎手工业者担任区长和当选城市大会代表的资格 。街区内市民内部 的分化和区长职位 的寡头化阻断了中下层市民 的上升空间 ，等级制关系取代了邻里团结，损害了街区乃至城市 的凝聚力 ，并造成街区制度 的衰落。其次 ，从17世纪开始 ，法国有越来越多的移民涌入大城市，导致以邻里关系和社交网络为基础的基层治理模式难以覆盖所有城市人口，无法应对日益复杂的城市治理问题 。最后，街区的自卫职能在17世纪后期因技术和政治原因走向衰落 。一方面，随着军事技术 的进步和军队 的专业化，市民临时组建的民兵在技能 、装备和训练上与常备军 的差距越来越大。另一方面 ，近代法国国力、军力的上升让城市免于外在 的威胁，而城市民兵在宗教战争和投石党人运动中表现出 的自主性又对王权构成了潜在威胁 。1670年巴黎城墙被国王拆毁后 ，巴黎民兵实际上陷入瘫痪 ；同一时期，图卢兹十户长的军事职能也近乎消失，其职责重心转向基层治安和司法调解。

　　总 的来说 ，同时赋予市民参政权利和自卫义务的市政街区具有灵活性 、开放性、包容性的特征，它虽在旧制度末期一度衰落，但在大革命时期又被再度激活，奠定了法国现代城市基层治理的基本框架并影响至今 。

　　《光明日报》（ 2023年01月09日 14版）

打造宜居韧性智慧城市******

广东广州努力提升规划建设精细化 、品质化水平

打造宜居韧性智慧城市　　

　　核心阅读

　　党的二十大报告提出 ：“坚持人民城市人民建 、人民城市为人民，提高城市规划 、建设 、治理水平 ，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动 ，加强城市基础设施建设 ，打造宜居、韧性 、智慧城市 。”

　　在广东省，广州市地处珠三角中部，九脉汇聚、三江汇流，以优越的地理位置吸引了人才 的聚集 、产业 的发展。如今 ，作为粤港澳大湾区核心引擎城市之一 ，这座国家历史文化名城如何切实提高规划水平，塑造高品质 的生产、生活 、生态空间 ，备受关注 。

　　党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建 、人民城市为人民 ，提高城市规划 、建设、治理水平 ，加快转变超大特大城市发展方式 ，实施城市更新行动 ，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市 。”地处珠三角中部，九脉汇聚 、三江汇流，广东省广州市以优越 的地理位置吸引了人才的聚集、产业的发展 ，如今又成为粤港澳大湾区核心引擎城市。如何充分发挥规划 的引导作用，塑造高品质 的生产 、生活 、生态空间 ，成为广州在近年发展中 的关注重点。

　　作为国内首批实施规委会制度 的城市 、自然资源部国土空间规划试点 ，广州市率先编制形成市级国土空间总体规划，充分体现“一美三高” ，即美丽国土空间、高质量发展、高品质生活 、高水平治理 的新要求。从人 的感受出发，创造高品质的丰富空间 ；从历史文脉出发 ，保护传承地区文化传统 。科学的规划，多元的公众参与机制，不断提升着城市规划建设 的精细化 、品质化水平，助推这座国家历史文化名城高质量发展 。

　　办实事惠民生

　　提升宜居品质

　　隔珠江与“小蛮腰”相望，一座两层高的白色建筑挺立猎德桥头，整个建筑白天温润如玉，夜晚则熠熠生辉。

　　“每天晚上散步经过 ，感觉这个建筑很美观，完全没想到竟是一座变电站。”街坊何先生经公众开放日参观之后，对变电站的印象大为改观，“以前担心变电站辐射会有影响，现在看到数据，放心了。”

　　抓住市民最关心 的问题 ，将“邻避”设施转变为“邻利”设施 ，广州市规划和自然资源局会同供电部门费了不少心思 。“这 是广州首批‘社区事·大师做’项目之一，邀请了全国工程勘察设计大师、广东省建筑设计研究院副院长陈雄主笔设计 。”广州市规划和自然资源局工作人员介绍 ，设计师使建筑与绿化景观融为一体，同时兼有变电站科普中心功能，超越了传统变电站的概念。

　　“开放性 、公共性 是我们设计中非常强调的一个方面。营造出一种万家灯火的感觉，让变电站从单一 的市政设施变成市民喜爱 的公共建筑 。”设计师陈雄认为，好 的公共场所最重要的功能 是能让人停留并感到舒适，“小项目往往容易被忽视，但是对于城市的品质提升常常起到关键作用。”

　　随着人民生活水平 的提升 ，公众对美育、公共艺术 、环境整体品质的需求越来越强烈 ，社区是居民生活 的主要空间，社区设计是否合理 、功能是否完备 、环境是否优越 ，直接影响生活品质 。

　　2019年以来，广州深入探索社区设计师工作，大力推行“社区事·专职做”“社区事·大师做”“社区事·街坊做”等行动，努力以“设计 的力量”精心绣出宜业宜居的品质之城，不断满足人民对美好生活的向往 。全市征集专业领域精英人才，形成专家名录，各区在此基础上，结合实际情况聘请设计师。

　　越秀区总规划师全过程协调海珠广场品质提升工程，实现交通环岛式广场向步行礼仪式公共空间 的嬗变；荔湾区社区设计师工作组推动沙面岛实现步行街区 ，增添亲民“口袋广场”，改善居民背街里巷生活体验……让设计融入城市 ，推动广州实现老城市新变化，持续提升居民生活品质 。

　　据统计 ，目前全市已聘请344名社区设计师和163名乡村规划师入驻各街道城乡社区。广州社区设计师工作入选了自然资源部地方典型实践经验案例 ，多方参与机制 ，把事情办实 、办好，让“烦心事”变“舒心事”，不断实现“发展为了人民、发展依靠人民 、发展成果由人民共享” 。

　　强规划促产业

　　推动经济发展

　　互联网产业迭代升级，广州发力数字经济 。毗邻珠江 的海珠区琶洲岛，阿里巴巴 、腾讯、唯品会等一大批互联网企业进驻于此，千亿级的琶洲互联网创新集聚区正在形成。

　　一幢幢大楼拔地而起，各具特色却又整体协调；骑楼街道融合当地岭南元素 ，构建宜人商务环境 ；建筑以连廊串连，建筑风格上凸显文化底蕴，使用中便民宜行……

　　“我们去地铁站或者去银行，可以通过骑楼 ，不淋雨 、不晒太阳 。”自从前年搬到琶洲西区唯品会新大楼办公 ，肖女士越来越多地体会到集聚区的设计优势，“通过连廊出行方便 ，中心广场增添绿色，闲时散散步 ，能缓解工作压力。”

　　“琶洲西区实施地区城市总设计师制度和地区场地顾问制度，从不同角度把关规划 、建设。”广州市规划和自然资源局建筑规划管理处工作人员介绍，地区城市总设计师侧重于对整个区域 的公共空间、建筑形态、广场公园 、骑楼 、连廊等提出专业咨询意见 ；地区场地顾问侧重于对机动车道 、自行车道、人行道、小转弯半径 、公交站台 、道路照明 、公共座椅 、垃圾桶等场地景观设计予以把控 ，制定了40种场地设计要素建设实施标准，延伸至实施、使用 、养护等环节 。

　　“规划布局更紧凑 、尺度更宜人 ，最大化集约节约用地和利用江景资源 ，为产业链条延伸和企业发展留足空间 。”广州市对土地储备、产业规划、城市设计、土地招商与出让进行全过程管控 ，琶洲管委会建设促进科科长姚响全程跟进，“通过开展高质量控规编制和城市设计 ，参与土地供应前期商务谈判 ，完善土地出让条件 ，把规划要求融合于‘引资’‘引智’‘引技’工作，实现区域开发过程中规划 、市场、政策 的集成互动。”

　　“琶洲西区 的规划，是广州的一次积极探索。”广州市规划和自然资源局地区规划管理处工作人员表示，白云湖数字科技城等产业园区，也从土地出让走向产业招商、由土地收储走向城市设计一体化，这种规划形式以精细化 、品质化 的城市设计，实现了有限空间里的创新发展，在实现“产业提升 、环境提升”的基础上，提升了城市品质 。

　　微改造传文脉

　　留下文化记忆

　　习近平总书记指出 ：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善 ，更多采用微改造这种‘绣花’功夫 ，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”广州 是座千年古城，城市 的发展 ，不仅要加入现代元素，也要注重保留传统格局、街巷肌理和景观环境 ，更重品质 ，更强调以人为本，更善用中国智慧，更自觉将中华文化传统和当代生活结合起来。

　　矗立在珠江白鹅潭畔、融现代设计与历史风貌于一体的建筑群，吸引不少市民驻足——这 是今年5月正式开放的广州铁路博物馆。“这里原先是粤汉铁路黄沙车站的旧址 ， 是广州市历史建筑。经过8年多时间，以‘绣花’功夫微改造而成，所有横梁都留着以前 的编号，地板也保持着当时仓库的原样，做到了‘修旧如旧’。”广州铁路博物馆工作人员陈涛介绍 ，博物馆由院士团队负责改造设计，整体建筑保留了基本原始风貌 ，集陈列、收藏 、展示、科普、教育于一体，通过实物展陈及声、光 、电等多媒体手段，展现铁路历史，宣扬铁路文化。

　　在广州 ，永庆坊历史街区进行整体保护 ，实现环境提升 、文脉传承、功能转变 、老城新貌；泮塘五约古村保留街区原有紧凑 的空间格局和历史肌理，修缮传统建筑，推动传统工匠项目落户；新河浦历史文化街区引入民宿 、咖啡、艺术廊 、文创等与特色风貌契合 的新业态，通过居民捐赠展品 、邻里互助等系列社会治理创新 ，让生活与街区公共空间改造共振；还有TIT创意园、太古仓等工业遗存改造利用项目，保留传统空间形态 、厚植文化底蕴 ，塑造出交往便利、生活舒适的公共空间。

　　近年来，广州加强顶层设计 ，制定出台《广州市关于在城乡建设中加强历史文化保护传承 的实施意见》 ，制定广州市历史文化名城保护五年行动计划、历史文化街区保护传承工作指引 、2022年国家历史文化名城保护专项评估工作方案 ，修订市文物管理和名城保护委员会议事规则，进一步强化市文物管理和历史文化名城保护委员会 的统筹协调作用，全面系统建立健全标本兼治长效机制 。据统计，全市新增认定传统风貌建筑485处 ，新增历史建筑13处 ，形成378条传统街巷保护名录研究成果。

　　“接下来 ，在‘抓保护’ 的基础上，我们将持续‘抓行动’‘抓特色’，采用‘绣花’功夫推进历史文化遗产发展利用，打造历史文化保护传承典范区域和精品项目，探索名城保护与城市可持续发展 的新路径 ，让广州这座千年古城焕发经典名城、时代花城魅力。”广州市规划和自然资源局局长邓毛颖说 ，面对实现老城市新发展的命题 ，广州将坚持规划引领 ，妥善处理好保护与发展、保护与利用、保护与民生 、保护与生态的关系 ，擦亮广州历史文化名城的“金字招牌” 。（人民日报记者 罗艾桦 姜晓丹）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）